[导读]随着塔利班再度问鼎喀布尔，美国的阿富汗政策走向何方，成为国内外学术界和政策界非常关心的议题。尤其是，在当下美国内外交困的背景下，拜登政府对国内通胀、控枪法案、俄乌冲突、对华关税等其他议题的关注更高，美国的阿富汗政策重要性似乎也在下降。在此形势下，美国未来的阿富汗政策变得尤其难以捉摸。本期推介兰德公司关于美国未来阿富汗政策的讨论文章。文章认为，美国目前在阿富汗仅存反恐和道义利益，具有“接触”、“孤立”和“反对”等三种对阿政策工具。综合对三种政策利弊的评估，三位作者认为，美国未来最有可能对塔利班政权采取孤立政策。特此编译，供各位读者参考。
一，美国在阿富汗伊斯兰酋长国的利益
美国在阿富汗有两重利益：
其一，美国的首要利益是，防止阿富汗成为恐怖组织对美国发动袭击的避风港。美国多个行政部门已将预防恐怖主义作为美国在阿富汗的核心利益。塔利班再度执政后并未消除来自阿富汗的恐怖主义威胁。根据联合国报告，“基地”组织与塔利班保持密切联系，目前拥有“几十到五百左右”的成员规模（联合国，2021年，第12-13页）。ISIS-K是ISIS核心在中东地区的分支机构。该组织于2015年至2016年出现，并逐渐在阿富汗东部控制领土，但在2020年因塔利班、美国和阿富汗政府的联合行动中损失领土。截止 2021 年 6 月，联合国报告显示大约有 1500-2200 名ISIS-K战士集中在库纳尔省和楠格哈尔省(联合国，2021 年)。2021年10月，负责政策事务的副国防部长科林·卡尔向国会提供了一份评估报告，称ISIS-K “可能”在6到12个月内从阿富汗发动袭击，而基地组织可能在一到两年内采取类似行动（Shinkman，2021）。还有一些恐怖组织在阿富汗的规模较小，包括巴基斯坦塔利班、乌兹别克斯坦伊斯兰运动、以及东突厥斯坦伊斯兰运动。
其二，美国对阿富汗人民的命运也负有道义和名誉上的利益。这些人包括希望能够自由离开阿富汗的美国人，以及帮助过美国及其盟国的阿富汗人。美国还需要帮助那些留下来的阿富汗人避免人道主义灾难，并在理想情况下，保存过去20年实现的政治、社会和经济成果。正如阿富汗研究小组两党报告中所写的那样，“我们在阿富汗的长期参与已取得了符合我们利益的成果”，包括人均实际收入增加了 75%，青年识字率增加了18%，妇女和女孩权益得到提升，中学教育入学率增加了33%。事实证明，阿富汗与其说是一种战略资产，不如说是一种战略负担。与其说阿富汗是大国不和的根源，不如说是一种大国共同的挑战。从超脱阿富汗的意义来看，美国希望保持其人权主张的一致性，不会容忍塔利班的不当行为。
二，美国对阿富汗的三种政策选项
（一）接触政策
接触政策指，通过直接的双边外交、情报接触及多边外交，探索人道主义求援以外的某种援助形式及考虑放松制裁的可能性，以影响塔利班治理方式。接触政策还将包括正式承认“阿富汗伊斯兰酋长国”，重新开放美国驻喀布尔大使馆。这一政策选项将包括继续运作美国设在多哈的外交前哨，以管理阿富汗事务并与塔利班维持接触。中间立场可能包括恢复和常规化美国外交官和其他官员访问喀布尔的可能性，并在事实上承认塔利班政权，即使未在官方层次承认。
接触政策存在如下动机和利益：一，提供了满足美国利益的可能性。二，在三种政策方法中，接触政策是唯一能够为塔利班提供积极激励的方法。三，美国需要一定程度的参与，才能为遏制阿富汗的急剧贫困和严重的经济衰退做出重大贡献。四，接触政策将使美国能够避免与其他地区伙伴在阿富汗的利益相冲突。
接触政策存在如下政策工具：一，在外交层面，与喀布尔重新建立外交关系、维持国务院在卡塔尔多哈设立小型外交办公室、授权从华盛顿和多哈前往阿富汗的公务旅行。二，在人道主义和经济援助层面，通过提供财政支持、发展援助等，与塔利班讨论具体需求和任何现存的人道主义准入问题。三，在制裁层面，美国需要在某个时候准备好放松美国和联合国的制裁。四，在反恐层面，探索与塔利班的反恐合作。五，在国际化和区域化参与层面，美国需要投入必要的外交精力与国际社会来建立利益相同的共识。
（二）孤立策略
孤立政策指，寻求惩罚和削弱塔利班政权并改变其行为，同时表明美国和更广泛的国际社会对该政权的反对。孤立战略将涉及限制与塔利班的对话或接触，维持和加强现有制裁，并与盟友、伙伴和其他国家合作，限制塔利班政权的生命力。
孤立政策存在如下政策工具：一，在外交层面，不承认塔利班政权，限制与塔利班的接触。美国还将寻求与其他国家一道，拒绝塔利班在联合国和其他国际机构的代表权。二，在人道主义和经济援助层面，在孤立政策下，美国只能通过国际组织或非政府组织提供人道主义援助。三，在制裁层面，美国将谋求对塔利班政权及其领导人施加压力，同时在提供人道主义援助的前提下，最大限度地减少对平民的伤害。四，在反恐层面，美国将需要依赖自身的反恐能力，一定程度上增加了美国的反恐难度。五，在国际化和区域化参与，为了最大限度地提高制裁的有效性，应减少塔利班的外部援助并限制其贸易选择。
（三）反对（oppose）策略
根据反对战略，美国政府将谋求推翻塔利班政权。
反对政策存在如下动机和利益：一，美国对该地区的利益评估发生变化，或美国的核心反恐利益面临更大的风险，而这种风险在接触或孤立的策略下无法得到缓解。二，如果塔利班政府允许或助长在阿富汗对美国或其他西方国家的恐怖袭击，反对策略或将成为最有可能的选择。在此情况下，除了可能对恐怖组织采取单边反恐行动外，美国更可能谋求将塔利班赶下台，因为允许塔利班继续掌权可能会便利他们未来的攻击。
反对政策存在如下工具和方法：一，在外交层面，美国可能集中在政权更迭的必要性和塔利班政权的非法性上。美国可能正式承认一个替代政府、流亡政府或对塔利班政权的合理挑战者。二，在人道主义援助和制裁方面：美国也可能允许人道主义援助，但会比孤立政策下的援助更为有限，同时会执行比孤立政策程度更深的制裁和措施。三，在反恐层面，反对战略假设塔利班没有足够严格地限制恐怖组织，美国需要执行单方面的反恐任务。四，在国际和区域参与层面，鼓励阿富汗的邻国加入并努力推翻塔利班政权，允许美国在阿富汗邻国的领土上开展行动。
三，政策优劣评估
在为阿富汗制定新的政策方针时，美国将不可避免地需要在不同选项之间做出取舍。这三个选项中的每一个都涉及“无法保护美国利益”、“造成短期或长期局势恶化”或“因与塔利班战争失败而引发国内政治成本的风险”。然而，风险的性质和规模以及潜在收益因选项而异。
（一）接触政策
接触政策的优点：一，该政策是唯一有可能推进美国在阿富汗的两个主要利益的选项。尽管在可预见的未来不太可能与塔利班政权进行公开的反恐合作，但只有接触政策才有可能就恐怖主义问题与塔利班进行持续对话。二，接触政策虽然不太可能对塔利班在如何治理阿富汗问题上，产生显著的积极影响，但接触政策可以就人权和治理问题与塔利班进行对话，缓和美国对塔利班政策和做法。三，接触政策还有助于避免美国对阿富汗迅速加剧的贫困承担责任。四，接触政策也可以避免一些风险。如果美国不与塔利班接触，华盛顿将无法逃避对阿富汗即将发生的人道主义危机和经济灾难的责任。
接触政策的风险：一，接触政策比其他两个政策更难实施。美国政府需要做出积极的决定，以摆脱长期制裁造成的孤立现状、对塔利班的政治反感以及在塔利班接管后立即暂停非人道主义援助的行为。接触政策还需要对塔利班进行灵活的外交，并就塔利班的需求和流动援助资金建立国际和地区共识。二，美国无法确定接触政策是否会促进塔利班治理水平，并改善阿富汗的人权状况。
（二）孤立政策
孤立政策的优点：一，从官僚决策的角度来看，孤立政策是相对容易做出的选择，因为它主要是维持现状（先前存在的制裁、美国大使馆的关闭以及塔利班接管后立即暂停援助和冻结阿富汗国有资产）。二，孤立政策提供了一种纯粹的被动攻击策略，不需要资金或政治支出，也不需要有争议的举措。
孤立政策的风险：一，由于美国在阿富汗缺乏外交足迹，也没有与塔利班在国内展开接触，这将使美国在反恐和实现阿富汗人民的福祉方面难以实现其利益。二，支持孤立战略的制裁将对阿富汗人民造成伤害。被孤立的塔利班政权更有可能采用极端的政策，阿富汗不断恶化的社会经济环境有助于恐怖组织的发展，而孤立政策可能会使阿富汗人将他们的处境归咎于美国。三，孤立策略不太可能迫使塔利班改变行为，除非塔利班遇到了更糟的情况。塔利班领导人经历过监禁和严峻的条件，尽管西方采取了制裁和暴力措施，他们仍优先考虑自己的意识形态。四，在考验塔利班的参与意愿之前，增加对塔利班的压力似乎是明智的，但此举无法妥善应对迫在眉睫的经济灾难。
（三）反对政策
反对政策的风险：一，在当前条件下，反对政策并不可行，因为阿富汗缺少有实力的反对派。二，即使反对政策可行且会成功，美国也可能会重蹈覆辙。三，假如美国发现塔利班政权故意包庇正在组织攻击美国或其盟国的极端活动，反对政策就会变得具有吸引力。但目前上述条件都不存在，使阿富汗重新陷入内战往往会吸引更多极端主义团体，进一步激化塔利班，并给阿富汗人民带来更多困难。
四、总结
综合衡量美国利益、政策实施成本、国家间关系、反恐问题等方面，本文作者认为，接触政策是唯一可以推进美国在阿富汗利益的举措。然而，随着目前美国驻阿富汗大使馆被关闭，塔利班政权被美国制裁，孤立政策是美国政府在未来最有可能采取的政策手段。
关于作者
James Dobbins 是兰德公司的高级研究员。他曾于2001-2002年担任布什总统的阿富汗问题特使，并于 2013 年和 2014 年再次担任美国阿富汗和巴基斯坦问题特别代表。
Andrew Radin 是兰德公司的政治学者。他的研究兴趣包括欧洲安全、北约和俄罗斯的外交和安全政策；国家建设和安全部门改革；
Laurel E. Miller 是国际危机组织亚洲项目主任，也是兰德公司前高级政治学者。2013-2016年担任阿富汗和巴基斯坦事务副特别代表，2016年至2017年担任代理特别代表。
原文标题：Engage, Isolate, or Oppose——American Policy Toward the Islamic Emirate of Afghanistan，https://www.rand.org/pubs/perspectives/PEA1540-1.html
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编译：刘 源
编辑：武兵科
