[导读] 进入新世纪以来，受到内部成员国之间分歧和繁琐的决策程序影响，欧盟在面对伊拉克战争、债务危机、移民危机、英国脱欧、新冠疫情等危机面前，缓慢而波折前行。2022年俄乌冲突爆发后，面对欧洲几十年来最严重的安全危机，欧盟一反常态在经济、外交和军事上，迅速地反击和制裁俄罗斯，引发人们对欧盟外交政策变动的关注。本期推介国际危机组织网站的评论文章，作者讨论了俄乌冲突如何引发欧盟外交政策的新变化。特此翻译，以供各位读者参考。

随着俄乌冲突爆发，欧盟以团结和决心应对此次冲突。近期，国际危机组织（ICG）就此发表声明：欧盟以及乌克兰的其他西方盟国帮助乌克兰抵御入侵，增加俄罗斯的成本，同时保持对话之门打开，降低直接与俄罗斯对抗的潜在风险。国际危机组织曾表态：持续努力以结束乌克兰的流血事件，并限制战争对欧洲整体安全构成的威胁，仍将是欧盟的首要任务。随着欧盟被迫适应新的地缘政治现实状况，战争也加速了欧盟外交政策的变化。

欧盟及其成员国为回应俄乌冲突而采取的行动力度，怎么说都不为过。这个由二十七个成员国组成的集团以缓慢、胆怯的外交决策著称，经常受到繁琐程序和内部分裂的阻碍，但它此次反应迅速。首先对俄罗斯实施了史上最严厉的制裁，并向乌克兰提供了大量直接的双边军事援助。直到冲突爆发前，欧盟成员国对来自俄罗斯的威胁、对俄罗斯扩大制裁可能带来的后果、以及向乌克兰提供多少军事援助等问题上还存在分歧。事实上，如果欧洲各国政府事先就其回应的力度达成一致并进行沟通，这至少会影响俄罗斯发起战争的计划。当然，能真正阻止俄罗斯还未可知。然而，在俄乌冲突爆发后，欧盟的反应规模和速度都前所未有。

在这场几十年来规模最大的欧洲战争中，欧盟及其成员国抛出了几项长期政策，并采取了在正常情况下会遭到各方强烈反对的措施。其中包括：欧盟决定首次为第三国运送致命武器提供资金；面对新的威胁感知，加强国防合作；经历了多年的扩张疲劳之后，向该组织的东部邻国发出加入欧盟的（有点混乱的）开放信号；并首次启动2001年的临时保护指令，向乌克兰难民提供临时居留权。欧盟在乌克兰问题上的新突破，可能会为欧盟制定更大胆的外交政策创造动力，这一政策将超越对这场危机的直接反应。

但若想以积极的方式实现这一目标，欧盟必须处理一些复杂问题。而迄今为止，这些问题在欧盟处于危机状态时被置之不理。其中包括其国防计划的规模和目的、大规模制裁的战略使用、提供致命武器的必要保障及欧盟进一步扩张的利弊等方面的困境。如果欧盟想制定更有效的欧洲外交政策，就必须正面解决这些问题。

提供致命武器援助

欧盟决定利用欧洲和平基金（EPF）——一年前成立的用于向第三国和联盟提供军事和国防支持的基金——向乌克兰运送的致命武器负担经费，这是冲突引起的一大外交政策转变。最初，EPF不是干预大规模战争的工具，而是帮助伙伴国打击叛乱分子或其他武装团体。它在乌克兰的使用，是欧盟有史以来首次向第三国供应武器提供经费，更不用说一个处于战争状态的国家了。

尽管欧盟部分成员国是主要的武器出口国，但欧盟本身并没有处理此类军事援助风险影响的经验。此前，由于担心支持人权记录不佳的军队，以及担心装备可能落入坏人之手，欧盟曾为是否向伙伴国提供数量少得多的非致命装备而苦恼。在援助乌克兰问题上，欧盟成员国去年花了很长时间谈判一个为期三年、价值3100万欧元的EPF方案，为乌克兰军队提供非致命的军事、医疗和后勤设备。

这场战争彻底改变了欧盟的做法。在俄乌冲突爆发的几天内，欧盟决定为乌克兰投入4.5亿欧元的武器，并额外投入5000万欧元的非致命性援助。仅仅两周后，欧洲理事会就将最初承诺的金额增加了一倍，此举使得对乌克兰的军事援助总额超过10亿欧元。为了协调通过EPF提供的援助，欧盟国防机构也在澄清乌克兰的请求方面发挥了新作用，并确保欧洲的物资送达政府部队。EPF动员造成的重大成本分摊，加快了成员国向乌克兰交付军事武器的速度。

欧盟的反应速度和规模，使官员们将长期以来对军事援助的意外后果的担忧置之脑后。支持乌克兰的迫切需要和更广泛的欧洲安全的高风险，可以用来解释这些史无前例的举措——事实上，称得上情有可原，但官员们也对向乌克兰战场运送武器的风险、以及欧盟未来在国外提供军事援助方面的作用提出了疑问。为了支付乌克兰的武器供应费用，欧盟无视其自身对此类支持的保障措施（如事先的矛盾分析、风险和影响评估、缓解因素以及监测和评估安排），尽管自入侵开始以来，欧盟无法进入乌克兰许多地区，限制了其仔细评估武器可能被滥用的风险。其他同盟国政府很可能会注意到这一点，他们希望在向乌克兰快速供应武器的先例下，通过同样宽松的程序，快速从欧盟获得军事支持。

由于欧盟正在考虑为EPF充值，并可能向伙伴国家提供武器供应，因此它应该确保建立更强有力的安全保障，以减轻这种支持可能带来的高风险。就目前和未来可能向乌克兰提供的军事援助而言，乌克兰应根据其监测设备使用情况的指导方针（即所谓的综合方法框架），通过核查敏感材料的可追溯性，特别加强交付后阶段的措施，库存管理和尊重国际法等。如果欧盟确实考虑向其他国家供应致命装备，它也应确保不跳过关键的交付前阶段，根据欧盟的指导方针，该阶段包括深入的冲突分析和风险评估，以及制定具体的风险缓解措施。在乌克兰的例子中，只能在表面上采取这一举措，而这不应成为欧盟支持其他国家的先例。

更加注重欧盟的硬实力

俄乌冲突之前，部分欧洲国家就已经将国防视为重中之重。战争引起的重大变化可能仍然是欧盟未来防务角色的基石，甚至可能逐渐提高欧盟作为与北约互补的军事参与者进行干预的能力，而迄今为止，这一长期以来的雄心壮志在很大程度上仍只是一种愿望。这可能会加强欧洲更加强调硬实力的趋势，这也是包括欧盟外交和安全政策高级代表何塞普·博雷利（Josep Borrell）和法国总统埃马纽埃尔·马克龙（Emmanuel Macron）在内的一些欧洲领导人长期以来的愿望。

 

德国对俄乌战争反应的突然转变也指向了这个方向。德国在武器方面的禁忌已经有几十年的历史了，人们对此感受深刻：今年一月，随着俄罗斯在乌克兰边境增兵，德国政府遭到了乌克兰及其西方盟友的尖锐批评，因为德国只同意为乌克兰士兵提供一所野战医院和头盔作为支持。然而在入侵的几天内，德国总理奥拉夫·朔尔茨改变了策略，决定从联邦国防军的库存中向乌克兰提供1000件反坦克武器、500枚防空毒刺导弹和500枚斯特雷拉火箭。更重要的是，在做出这一决定的同时，他宣布，德国将投资1000亿欧元用于重整军备。这不仅消除了德国在二战后对其军事化的紧张情绪，而且使其成为欧盟最大的国防开支国。斯科尔斯态度的180度转弯可能会对欧盟产生长期影响，因为德国似乎不太可能继续阻止法国等国家推动的欧洲防务一体化和硬实力解决方案。

这一范式转变的一些影响体现在欧盟于3月21日通过的战略纲领中。这份文件部分是战略，部分是行动计划，为2030年前欧盟的安全和防御活动提供了共同的威胁分析和更宏观的指导。2021年，许多东欧国家政府抨击该文件淡化了来自俄罗斯的威胁。鉴于俄乌战争爆发，通过的文件主要强调了克里姆林宫可能对欧盟及其成员国构成的危险。欧洲领导人还扩大了他们最初的雄心壮志，并同意在2025年之前实现几个目标。例如发展5000名士兵的“快速部署能力”，由各成员国提供兵力。与现有的“战斗小组”（由国家轮流指挥的小型部队）不同，这些“战斗小组”将由欧盟指挥。除了发展高科技军事能力的联合计划外，更灵活的决策将使欧盟成员国联盟更容易在欧盟组织范围内开展行动。

虽然扩大欧盟的军事工具箱肯定会带来一些好处（例如加强其部队之间的配合，灵活安排与北约的部署，更好地从冲突地区联合疏散欧盟国民），并与一个日益危险的世界相适应，但仅靠硬安全手段还不足以解决当今复杂的危机、捍卫欧洲的利益。欧盟必须保持对这些部队的现实期望，确保在新的能力与日益增长的冲突外交和和平建设的需求之间保持平衡。

使用大规模制裁作为外交政策手段

欧盟对俄罗斯实施了影响深远的经济、金融和贸易制裁，这是它在国外实施的最严厉的制裁，也是欧盟的另一个重大转变。此前，欧盟在这一问题上存在分歧。这些措施的速度和规模甚至令一些欧洲决策者感到惊讶。虽然从广义上讲，西方领导人在冲突前就威慑要造成“严重后果”，但他们从未具体说明后果是什么。2月24日冲突的全面爆发严重地冲击了西方各国，它们不仅兑现了事先发出的威胁，而且增加了俄罗斯维持冲突的成本。

同时，欧盟必须找到办法，利用制裁提供的有限杠杆发挥最佳效果，并制定方法，尽可能减轻制裁的全球影响，包括贸易中断以及对能源和商品价格的影响。例如加大粮食援助力度，向弱国受影响部门提供有针对性的财政援助。它不仅应该权衡其史无前例的惩罚俄罗斯的措施可能产生的连锁反应，还应该权衡其可能在其他领域采取的外交政策行动所可能产生的连锁反应。在过去几年中，欧盟在面临冲突或危机时经常采取制裁措施，但在改变交战方行为或改变危机轨迹方面通常收效甚微，如在叙利亚、缅甸或尼加拉瓜。在一个地缘政治竞争加剧、与俄罗斯及其盟友可能长期僵持的世界里，欧盟可能倾向于加倍使用制裁，这可能是他们可以使用的少数手段之一。

但欧盟不应轻易使用制裁，因为这一方法的成功率值得怀疑，而且很有可能产生意想不到的后果（比如目前对全球粮食价格的影响，这与西方制裁有部分关系）。欧盟应该就乌克兰和更广泛的情况制定一项制裁政策，其中包括仔细评估制裁能够而且应该实现的目标，在条件得到满足的情况下，就制裁的可逆性进行更明确的沟通，并更有力地减轻负面影响。

俄乌冲突后，欧盟无暇为俄罗斯制定明确的制裁战略。但现在，战争已经持续了几个星期，欧盟应该确保尽其所能，创造激励机制，并通过谈判达成协议，结束战斗。制裁失败的原因往往是，除非满足最大限度的要求，否则就不愿意取消限制。有鉴于此，重要的是在欧洲内部——及与其他北约盟国之间——就什么条件解除旨在扼杀俄罗斯经济的一些制裁达成共识。欧盟明确表示，如果俄罗斯采取措施结束战争——例如，通过可核查的方式从乌克兰撤军——就可以取消一些制裁，这比仅把制裁作为惩罚性措施更有利于欧盟的战略。有证据表明俄罗斯在布查和其他城市犯下战争罪之后，欧盟理事会正在考虑额外的惩罚措施，欧盟和欧洲各国首都的外交官强调，在某些情况下，制裁是可以逆转的。

对制裁问题进行更具战略性的思考，不仅可以帮助欧盟更快地结束乌克兰战争，还可以为其未来使用制裁提供重要线索。因此，在其他需要一些强制手段的情况下，欧盟的外交可以变得更加有效。

扩张问题

泽连斯基关于加入欧盟的恳求引发了第三个重大变化，因为欧洲议会通过了一项决议，要求欧洲领导人给予乌克兰欧盟候选国地位。尽管欧洲领导人在回应中没有做出承诺，而乌克兰加入欧盟的前景仍然很遥远，但最新的事态发展为更广泛地讨论欧盟扩张政策的战略价值提供了新的动力。

 

欧盟的扩张进程陷入停滞，这是因为有两种趋势相互促进：成员国不愿让新国家加入欧盟，而候选国在必要的改革方面进展缓慢。欧盟与西巴尔干地区向往加入的新成员国之间的关系受到了影响，因为这些国家对欧盟的拖延行为大失所望。同时，欧盟在解决该地区争端方面失去了一些影响力，这些争端本就是加入欧盟的主要障碍。自塞尔维亚和黑山成为候选国以来，与他们的谈判几乎没有进展，而由于保加利亚的否决，欧盟与阿尔巴尼亚和北马其顿的谈判甚至还没有开始。同时，科索沃和波斯尼亚和黑塞哥维那尚未获得正式候选国地位。尽管少数成员国呼吁为这些国家提供更明确的加入前景，但欧盟其他东欧邻国加入欧盟的前景更加遥远，尤其是所谓的乌克兰、摩尔多瓦和格鲁吉亚三国。

俄乌冲突给欧洲带来的震荡，促使欧盟及其东部邻国的许多政府寻找摆脱欧盟扩张僵局的方法。在泽伦斯基提交乌克兰的入盟申请后，格鲁吉亚和摩尔多瓦迅速提交了自己的申请。欧盟成员国责成欧盟委员会正式评估这三份申请——主要是一个技术步骤，但具有强烈的象征意义——这重新燃起了加入欧盟的希望。

同时，欧盟领导人最近在西巴尔干地区进行了一系列高层接触，旨在表明欧盟对该地区的承诺。十多年来，该地区各国政府一直渴望加入欧盟。2022年3月，欧盟外交和安全政策高级代表何塞普·博雷利在访问该地区时强调，现在是“重振扩张进程、以不可逆转的方式将西巴尔干半岛纳入欧盟的时候了”。

虽然有这些积极的信号，但任何加入欧盟的进程都不太可能快速进行。尽管欧洲的安全形势正在迅速变化（部分原因是如此），但无论是西巴尔干国家还是相关的三个国家，都不可能迅速加入欧盟，即使加入欧盟的巨大技术和程序障碍突然消失，也不会如此。在许多对扩张欧盟持怀疑态度的欧洲国家首都，乌克兰战争不足以克服阻力，因为反对者认为扩张欧盟的弊端超过好处。

然而，欧盟可能仍会利用扩张政策来加强与邻国的关系，鼓励它们将本国政策与欧盟自身政策保持一致，并利用双边合作平衡来自外国的压力。乌克兰现在的情况尤其如此。欧盟的一些外交官预计，欧盟很难不向乌克兰提供某种形式的加入地位。此外，随着停止战争的谈判继续进行，欧盟和乌克兰之间加强合作的前景可能会成为乌克兰计算的一部分。在未成为正式成员之前，欧洲国家可以为乌克兰与欧盟更紧密的联系创造条件，同时继续管理乌克兰对其入盟前景的期望。

      结语

作为对乌克兰战争的回应，欧盟已经证明，尽管这是一场有可能颠覆欧洲自身安全的重大危机，但其能够果断而团结地采取行动。但在团结一致的背后隐藏着一个令人不安的事实，即欧盟在日常外交政策中往往缺乏采取行动的意愿和凝聚力。在危机爆发之前的紧张时期，欧盟尤其犹豫不决。由于欧盟对乌克兰战争的反应可能使其能够在外交、安全和国防政策方面发挥更大的作用，它就应该确保克服这一缺陷，并着手解决这样一个角色所带来的棘手问题。欧盟应该以俄罗斯入侵后早期表现出的同样决心和团结来承担这项任务。

 

Giuseppe Famà and Lisa Musiol， “The War in Ukraine Raises New Questions for EU Foreign Policy,” https://www.crisisgroup.org/europe-central-asia/eastern-europe/ukraine/war-ukraine-raises-new-questions-eu-foreign-policy

 

翻译：强一丹

编辑：武兵科