最近在德国举行的G7峰会上，所有的目光都集中在俄罗斯和乌克兰身上。然而，战争远非G-7峰会的唯一议程。事实上，此次峰会一开始就在一个全新的领域上取得了突破:即发展中国家对清洁能源基础设施建设投资的需求。

该倡议名为全球基础设施和投资伙伴关系(PGII)，旨在通过投资6000亿美元以应对中国的“一带一路”倡议(BRI)。“一带一路”倡议是一项难以准确衡量的全球基础设施议程，自2013年成立以来，该倡议已在约1590个项目中投资了1.9万亿美元。除了与远超PGII计划投资金额三倍的“一带一路”倡议竞争之外，G7还希望自己的倡议能在新兴市场危机不断加剧之际延长经济命脉，并加速全球清洁能源转型。这些目标至关重要且密切相关，但除非PGII能够拿出真正的政策改革并坚定财政承诺，否则它几乎没有成功的机会。

一、美国失败的基建计划

鉴于美国和G7过去的糟糕行为，政策制定者更应该关注该倡议失败的可能性。2019年，特朗普政府建立了蓝点网络（BDN），旨在建立基础设施投资标准，以期暴露中国缺乏相应标准的问题。然而，这样的污名并未发生，BDN无法阻止中低收入国家与中国合作，而它本身也在两年后被淘汰。

2021年，拜登政府发布了“重建更好的世界”计划 (Build Back Better World，简称B3W)，名义上是蓝点网络的替代方案，并承诺会“催化数千亿美元的基础设施投资”。然而，该计划只是雷声大雨点小，一年中并没有出现任何公共或私人部门的基金支持。B3W自此沉没，消失得无影无踪。

二、G7基建计划所应吸取的教训

如果想要避免计划的第三次失败，那就必须要吸取一些教训。

首先，全球基础设施议程应避免不必要的政治和地缘政治角力。如果使基础设施议程成为某届政府的政治倡议，就像美国前总统特朗普对BDN所做的那样，则意味着它可能同BDN计划的命运一样被下一任政府废除。同样，如果在基础设施议程上打出政治口号，就像美国总统乔·拜登(Joe Biden)对B3W所做的那样，那么它将不会在国会获得两党支持，这就是为什么B3W也失败了。

国内如此，在国外也一样。如果把全球基础设施议程范围框定为对中国的挑战，就像美国前两次已经做过的那样，与中国合作的国家将会对这种敌对提议望而却步。进一步说，如果基础设施议程是由华盛顿单方面或“小范围”(仅由G7中的富裕国家)带头，那么它将自然缺乏一项更多边的、涉及整个国际社会及其卓越组织的工程的中立性和可取性。长远来看，明智的做法是将基础设施与美国政治以及中美地缘政治脱钩，将这一议程委托给世界银行(World Bank)。这样即使白宫主人易位，世界银行也可正常运转，并提供单边和小型承诺所缺乏的多边合法性。

其次，华而不实的计划可能会博人眼球，但它们远不如适当的改革有效。在现有机构内开展工作使政策制定者能够利用和改进现有的业务、资源和专业知识。鉴于BDN和B3W的工作已由世界银行完成，美国和G7最好专注于改善世界银行现有的基础设施议程。随着新计划的重新开展，华盛顿和G7的工作更加困难，而且更难成功。

最后，有钱能使鬼推磨。在过去的努力中，西方政策制定者依靠非金融工具让资本流向中低收入国家:提供咨询服务、使用华丽的辞藻并建立规范和标准。然而如果没有足够的资金，这些措施都不会产生多大效果。与中国截然不同的是，美国和G7的努力给人留下家长式说教的印象，并没有真正替代中国在2021年为“一带一路”花费的595亿美元和2020年花费的605亿美元。

令人失望的是G7在新倡议中并没有吸取这些教训，这足以说明这既不是一项多边事业，也不是对现有发展筹资制度进行细致的改革，更不是一项资金充足的行动。在白宫公布的文件中没有提到美国具体承诺的2000亿美元资金将如何到位，更没有提到G7的6000亿美元总额将如何兑现。

相反，白宫用一份已启动的项目清单来宣传它的新举措，但这些项目的数字还远未确定。正如白宫声明所言，“美国国际开发署(USAID)的目标是，在五年内向世界银行(World Bank)新设立的全球儿童保育奖励基金承诺高达5000万美元。”这个承诺，或者说整个财政承诺，最终会是什么，谁也说不准。

PGII平淡无奇的本质是可以理解的。尽管白宫的意图可能是好的，但它正面临着严峻的政治条件。白宫在参议院缺乏绝对多数席位，拖延战术阻碍了民主党通过6000亿美元计划所需的雄心勃勃的法案，而且无论原因有多关键，想要从共和党和某些变节的民主党人那里争取到对一项支出法案的支持已经不可能了。

三、美国的解决方案

这些严格的限制不太可能在短期内放松。因此白宫需要一个解决方案，既能扫清美国的毒性政治，又能提供全球基础设施议程所需的资金和政策改变。而要成功做到这一点则需要以下三个步骤：

首先，政策制定者必须向世界银行和其它地区性开发银行提供更多资金。要实现这一目标，白宫和G20此前表示所支持的快捷简单的方法是放宽多边开发银行的资本充足率政策，即降低它们必须持有的资本与它们能够放贷的数量比例，并允许它们从令人眼红的AAA评级降至AA+。反过来，这将使它们的闲置贷款能力显著增加9550亿美元，从4150亿美元增加到1.37万亿美元。

有些人可能会抗议,更多的高杠杆和评级较低的开发银行将会产生风险。但这经不起仔细推敲。AA+的评级仍然很高，如果朝这个方向发展，这些开发银行将跻身Alphabet、伯克希尔哈撒韦(Berkshire Hathaway)等被认为拥有“堡垒型资产负债表”的公司之列。此外，开发银行具有独特的半主权特征，这使它们几乎不受金融问题的影响:它们享受优先债权人待遇，基本上不受其他私营部门和双边债权人面临的债务重组的影响，它们拥有巨额的未支付的可调用资本储备，而且它们的股东本身就是主权国家。以上来看，“降级”只是有名无实。

然而，一些人可能仍然担心这将带来更高的成本，因为评级下降将不可避免地带来更高的借贷成本，但这也被夸大了。根据意大利央行的计量经济学研究，主要开发银行的融资成本只会增加0.4%至0.5%。2014年，由金砖国家(巴西、俄罗斯、印度、中国和南非)建立的类似世界银行的新开发银行颁布了这一政策变化，其融资成本仅比AAA级同行高出0.1%至0.15%。

相较于一堆理论上加起来高达6000亿美元、毫无说服力的资金承诺，取而代之的将是切实的9550亿美元，这是全球基础设施议程的基础。正确地使用这笔钱将使这个数字进一步上升。如果开发银行能够利用它们的新资金，从私营部门“吸引”有耐心和生产性的投资，这一基础设施议程将得到更好的资助，并更可能成功。

第二，鉴于许多低收入和中等收入国家的投资环境较差，必须为私营部门提供必要的安全保障，以便使它们在政治和经济风险较高的地区进行投资。如果投资者认为他们建造的太阳能农场可能会被政府接管，或者他们可能无法从投资的国家获得利润，投资者就不太可能把钱押在上面。消除这些担忧并非易事，但与其他风险一样，保险可能具有巨大的价值。

目前，世界银行的多边投资担保机构(MIGA)提供了许多有用的保险政策，以便在发生征用、货币不可兑换和其他问题时保护投资者。然而，基础设施投资者注意到，多边投资担保机构的保险费用高昂并且覆盖范围相当有限。多边投资担保机构也不涉及其他关键问题，如外汇风险和当地货币的迅速贬值，但恰恰这些问题可能使外国投资者的利润荡然无存。

主要的障碍似乎是多边投资担保机构紧张的预算。过去五年里，多边投资担保机构平均每年发行总额不到50亿美元。这笔钱不足以支持全球清洁能源转型、也不足以推动G7的6000亿美元目标，甚至可能不足以跟上现有的投资兴趣。世界银行通过放松多边投资担保机构(或其母机构)的资本充足率政策来增加其预算，将使其能够提供更优惠、覆盖范围更广的保险，正是这一举动，对于长期吸引私营部门投资至关重要。

第三，要求开发银行更积极地参与清洁能源基础设施的融资。包括如下几种形式:债务、股权和投资担保。

优惠债务，即以优惠利率向投资者提供长期贷款，将诸如基础设施建设亟需的耐心和低廉的资本。考虑到一个基础设施项目，如水力发电大坝，需要多年的建设和更多的时间来产生财务成就，投资者将害怕面临期限错配——即短期内从银行借贷，而在较长时间内才能盈利以支付银行贷款的窘境。此时，从开发银行获得更慷慨的债务融资可以缓解这些问题。

股权融资也可以发挥重要作用，开发银行应更有更好地条件与私营部门伙伴共同投资。如果开发银行是投资者，政府更有可能为项目提供他们需要的支持，而其他投资者则更有可能将投资视为安全的投资。这些直接投资还可以让开发银行承担白宫此前倡导的“第一损失”，这意味着开发银行将承担损失，否则会导致投资者离开基础设施领域并且不再回来。

投资支持的最终形式是收入担保。在许多情况下，所需要的清洁能源基础设施不会(或在很长一段时间内不会)为投资者提供他们所需的收入。如果没有收入，再多的保险、债务融资或股权融资都无法促进私营部门的参与。相反，世界银行及其同行将不得不提供最低限度的收入保证——即开发银行确保基础设施投资者获得一定回报的安排。

例如，如果在一个从来没有铁路的地方修建铁路，投资者将难以计算它的使用率、产生多少资金。因此，投资者不太可能进行投资。但如果开发银行能够更慷慨地帮助各国提供最低收入保证，基础设施将不会面临这样的障碍。

G7的“全球基础设施和投资伙伴关系”是一项崇高的努力。但“蓝点网络”和“重建美好世界”也是如此。如果PGII采取多边、以政策为重点、资金充足的形式，那这一崇高的努力实际上可能是成功的。

 

作者简介：

斯蒂芬•帕多亚诺，伦敦政治经济学院经济外交委员会执行主任，伦敦政治经济学院博士研究生

原文链接：

Stephen Paduano, “The G-7 Infrastructure Plan Won’t Succeed Unless It Learns from Past Failures”,

https://foreignpolicy.com/2022/07/18/the-g-7-infrastructure-plan-wont-succeed-unless-it-learns-from-past-failures/                

翻译：马伊桐

校对：邹松洋

编辑：武兵科